江苏省教师教育网 – 修订的《实施条例》解决了哪些民办教育发展难题

民办教育在我国教育发展中扮演着越来越重要的角色。2019年,全国共有各级各类民办学校19.15万所,比上年增加8052所,占全国比重36.13%。其中,民办高校数达到757所,占全…

民办教育在我国教育发展中扮演着越来越重要的角色。2019年,全国共有各级各类民办学校19.15万所,比上年增加8052所,占全国比重36.13%。其中,民办高校数达到757所,占全国普通高等学校数的28.16%;民办高校普通本专科在校生数达到708.83万人,占全国普通本专科在校生数的23.38%。民办教育对我国于2002年实现高等教育大众化、2019年实现高等教育普及化具有重要意义。在保持数量发展的同时,如何进一步提升办学质量是我国民办教育发展面临的一大挑战。2016年11月,全国人大常委会修改了《民办教育促进法》,2021年5月,国务院发布了修订后的《民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)。两份规范性法律文件为我国民办教育的未来发展创造了重要条件。


在民办教育领域全面落实坚持党的领导


在民办教育领域坚持党的领导,对于确保民办教育的发展方向具有极其重要的意义。在2016年修改的《民办教育促进法》相关规定基础上,修订后的《实施条例》对在民办教育领域坚持党的领导做了全面规定。首先,在第一章总则部分规定,民办学校应当坚持中国共产党的领导。其次,第19条规定,民办学校的章程应当规定学校党组织负责人或者代表进入学校决策机构和监督机构的程序。再其次,第26条和第27条规定,民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当包括党组织负责人,监督机构应当有党的基层组织代表。最后,在法律责任部分规定,对于民办学校未保障学校党组织履行职责的,依照《民办教育促进法》的相关规定给予处罚。修订后的《实施条例》为在民办教育领域坚持党的领导提供了重要的法规依据。


确立民办教育发展基本原则


“支持和规范”是新时代党和国家发展民办教育的重要政策原则。2015年党的十八届五中全会提出,“支持和规范民办教育发展,鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。2017年党的十九大报告重申“支持和规范社会力量兴办教育”。


修订后的《实施条例》将党中央文件精神纳入其中,在第3条中明确规定,各级人民政府应当依法支持和规范社会力量举办民办教育,从而在行政法规层次确立了“支持和规范”民办教育发展这一基本原则。这也体现在修订后《实施条例》的各项制度中,并将成为今后很长一段时期内我国民办教育发展的重要指导原则。


建立健全民办学校基本制度


修订后的《实施条例》建立健全了适用于营利性和非营利性两类民办学校的基本制度。举其要者:


监督机构 监督机构的缺失是我国民办学校治理中的一个薄弱环节。修订后的《实施条例》较为系统地规定了民办学校的监督机构。第27条明确规定,民办学校应当设立监督机构。监督机构依据国家有关规定和学校章程对学校办学行为进行监督。监督机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议。同时,监督机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等内容是民办学校章程应当规定的主要事项。


招生制度 修订前的《实施条例》规定民办学校可以自主确定招生的范围、标准和方式。修订后的《实施条例》对招生制度做了重要修改,在招生标准和方式方面,民办学校仍享有自主权,但是须在审批机关核定的办学规模内,同时要与公办学校同期招生。在招生范围方面,则与修订前有重大变化,由原来的自主确定招生范围修订为,实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生,实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生。修订后的《实施条例》还特别强调实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织学科知识类入学考试,不得提前招生。


境外教材 修订前的《实施条例》没有提到境外教材问题,修订后的《实施条例》则明确规定,使用境外教材的,应当符合国家有关规定。实施义务教育的民办学校不得使用境外教材。这对社会主义核心价值观的塑造具有重要意义。


禁止滥用市场支配地位,排除、限制竞争行为 滥用市场支配地位,排除、限制竞争是《反垄断法》禁止的重要垄断行为。修订后的《实施条例》借鉴《反垄断法》的相关规定,将民办教育领域滥用市场支配地位,排除、限制竞争行为予以规范,对于形成良性竞争的民办教育市场具有非常重要的意义。


关联交易监管 修订后的《实施条例》针对营利性和非营利性民办学校,规定了统一的关联交易监管制度。非义务教育阶段的民办学校与利益关联方进行交易的,应当遵循公开、公平、公允的原则。民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。这些制度规定弥补了2016年修改的《民办教育促进法》及修订前的《实施条例》的缺漏,对于规范两类民办学校的办学行为具有重要意义。


为非营利性民办学校发展奠定制度基础


2016年修改的《民办教育促进法》的一项重要内容是,明确将民办学校分为非营利性民办学校和营利性民办学校,对民办学校实行分类管理。修订后的《实施条例》进一步将民办学校分类管理的各项制度予以具体化。两个重要规范性法律文件为我国民办学校、特别是非营利性民办学校的发展奠定了制度基础。


一是明确了公办学校与非营利性民办学校的关系。这对于两类学校的健康发展具有非常重要的意义。修订后的《实施条例》明确规定,实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校,也不得转为民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校,不得以管理费等方式取得或者变相取得办学收益。这一规定和非营利性民办学校的本质特征“不得取得办学收益”是相一致的。管理费等方式相当于关联交易。


二是禁止或限制非营利性民办学校上市。近年来,教育行业成为资本市场的一个热点。值得注意的是,已有若干主营义务教育等教育阶段学校的公司通过协议控制(VIE结构)到海外上市。修订后的《实施条例》规定,任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。这就完全禁止了主营此类学校的公司到海外上市的可能性,对此类教育公司将产生直接影响。而对于高中阶段、高等教育阶段的非营利性民办学校,尽管《实施条例》在协议控制禁止部分没有规定,但是规定了“不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质,直接或者间接取得办学收益”,以及关联交易条款的存在,对于相关教育公司通过协议控制到海外上市仍然存在潜在的限制性影响。


三是对非营利性民办学校的关联交易予以特殊监管。修订后的《实施条例》在统一规定适用于两类民办学校的关联交易监管规则的前提下,对非营利性民办学校的关联交易予以特殊监管。第45条规定,实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。该条款完全禁止了义务教育阶段民办学校的关联交易,无论该关联交易是否正当。该条款还规定,教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管,并按年度对关联交易进行审查。


四是对非营利性民办学校的特殊支持。2016年修改的《民办教育促进法》规定了针对非营利性民办学校的多项特殊政策支持。修订后的《实施条例》则予以进一步细化。根据相关条文的规定,县级以上地方人民政府可以参照同级同类公办学校生均经费等相关经费标准和支持政策,对非营利性民办学校给予适当补助。地方人民政府出租、转让闲置的国有资产应当优先扶持非营利性民办学校。非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。新建、扩建非营利性民办学校,地方人民政府应当按照与公办学校同等原则,以划拨等方式给予用地优惠。县级以上地方人民政府可以采取政府补贴、以奖代补等方式鼓励、支持非营利性民办学校保障教师待遇。


(作者系北京大学中国教育财政科学研究所副研究员)

《中国教育报》2021年06月03日第7版 

作者: 网站编辑

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